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国土空间规划小科普
国土空间规划编制中的国土空间用途管制。
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空间规划术语
国土空间用途管制
土地空间使用控制：是建立土地空间开发保护体系，可持续利用自然资源载体，在土地空间规划确定空间使用和开发利用限制的基础上，通过使用许可证、使用变更审批和开发利用监督、耕地、林地、草原、河流、水域等土地空间统一分区分类使用控制，对所有土地空间利用或功能改进的控制活动。也就是说，土地空间使用控制应明确每个土地空间单元，是保护还是开发，如何保护，如何开发，特别是涉及建设活动，进一步明确建设什么，建设多少，即土地使用和开发强度。0
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提出国土空间使用控制背景
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由于土地用途管制的扩大，国土空间用途管制是一个全新的概念。
《土地管理法》将这一概念提升为基本制度。
国土空间用途管制经历了一个发展过程。
用途控制大致经历了四个发展阶段：土地用途控制（耕地）、生态要素用途控制、自然生态空间用途控制和土地空间用途控制。各阶段用途控制的重点、范围、目标和 *** 差异较大。
1.用途控制最初来自于对土地开发建设活动的限制和监督。
中国的使用管制制度最初起源于耕地保护。1998年修订的《土地管理法》将使用管制提升为基本制度。以耕地保护为核心的土地使用管制已成为我国土地空间使用管制的主要内容。基本目标是确保国家粮食安全。因此，国家建立了 基本农田保护制度和耕地占补平衡制度。
中央 *** 加强土地利用控制，特别关注耕地利用控制后，地方 *** 开始占用重要的生态用地和低丘缓坡，占用绿色生态空间，破坏区域生态环境，以避免监督或实现耕地整体占用和补偿平衡。
2.自21世纪以来，国家越来越重视生态环境保护。2001年，国家首次以环境保护为基本国策，确保国家环境安全逐步从农田扩大到林地、草原、水域、湿地等重要生态资源，制定相应的法律法规和的法律法规和相应层次的规划区划，划定基本草原、森林公园、水源保护区、湿地公园等保护空间。
3、2013年十八届三中全会的召开，在《 *** 中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，为了适应国家生态安全的需要，首次提出 自然资源用途管制制度显著提高了国土空间用途管制的地位。
4、为协调顶层设计中城市空间、农业空间与生态空间的关系，2017年第十九届全国代表大会报告提出协调山、河、林、田、湖、草系统治理，进一步控制土地空间使用，建设美丽的中国。
这是中央首次明确要求统一行使国土空间用途控制。逐步建立了自然生态空间系统化的用途控制体系。
5.2018年12月， *** 中央 国务院发布了《关于统一规划体系更好地发挥国家发展规划战略指导作用的意见》，提出国家空间规划以空间治理和空间结构优化为主要内容，是实施土地空间使用控制和生态保护恢复的重要依据。
到目前为止，国土空间用途管制的机构、依据、权责等内容基本明确。
6.2019年5月，中央发布了《关于建立国土空间规划体系和监督实施的若干意见》 实现国土空间治理体系和治理能力的现代化，途，实现国土空间治理体系和治理能力的现代化。
若干意见提出：
在城市发展边界内实施详细规划 规划许可证的控制 *** ；
按照主导用途分区，在城市发展边界外建设详细规划 规划许可和约束指标 分区准入的控制 *** 。
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为什么要实行“国土空间用途管制”？
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一、过去空间管制的划分种类繁多
过去，由于各部门以自身事权为出发点划分空间类型，空间划分种类繁多：
主化开发区、重点开发区、限制开发区区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区；
城乡总体规划划分了建成区、适建区、限建区三区；
土地利用总体规划分为四个区：允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区。
虽然每种空间划分类型都提出了自己的控制原则，但控制手段普遍较弱。
二是从空间规划体系改革的目的出发
1.在各种用途控制中，土地用途控制制度实施时间长，耕地保护实施效果显著，制度相对成熟。林地、草原、湿地、水域等其他用途控制制度在实践中不断完善，为建立健全统一的土地空间用途控制制度奠定了良好的基础。
但空间规划体系改革的目的是解决土地空间使用控制问题，而不仅仅是土地使用控制。
2.我国土地利用管制制度在保护耕地、节约集约利用土地、保护生态环境等方面发挥了重要作用。 缺乏对土地空间开发保护的顶层设计和山、河、田、林、湖、草生命社区的系统保护，土地使用控制难以满足新时代土地空间使用控制的新要求。
3.对于中央 *** 来说，需要有效整合土地空间整合机制、土地空间治理体系、绿色发展共享机制，提出土地空间用途管制新机制，推动土地空间用途管制取得更大成效。
4、科学制定土地空间规划，明确各种所有权关系变化、空间用途转换、关键区域控制等，是土地空间用途控制的关键任务。
可以说，空间规划体系改革的目的是为国土空间使用控制服务。
在当前的空间管理体系中，土地空间使用控制处于核心位置，起着承上启下的作用。因此，有必要加快土地空间规划体系的实施，使空间规划能够为土地空间使用控制服务。
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国土空间用途管制的行政体系
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2018年3月13日，自然资源部成立，明确国土空间规划由自然资源部主持，编制完成后提交全国人大批准颁布。
自然资源部的重要职责是按照国土空间规划实施空间用途管制。
根据发布的《自然资源部职能配置、内部机构和人员编制条例》（三项计划），设立土地空间使用控制部作为土地空间使用控制的行政体系。
国土空间用途管制司的职责包括：
制定国土空间用途管制制度和技术标准。
提出并组织实施土地和海洋年度利用计划。
组织制定耕地、林地、草地、湿地、海域、岛屿等土地空间转移政策，指导建设项目用地预审。
承担报国务院批准的各类土地用途转用的审批。制定并监督实施城乡规划管理等用途管制政策。
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了解什么是国土空间？
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由于使用控制的直接对象是土地空间，因此有必要首先了解什么是土地空间？
一、土地空间的概念
土地空间不仅是所有自然资源和生态环境因素的集成系统，也是承载人类社会经济活动的物理载体，也是国家的行使 ** 权利范围。
是指国家 ** 与 ** 地域空间是国民生存的场所和环境，包括陆地、陆地水域、内水、领海、领空等。
二、土地空间分类
从提 ** 国土空间可分为城市空间、农业空间、生态空间等空间。
1、城市空间，是指以提供工业品和服务产品为主体功能的空间，包括城市建设空间和工矿建设空间。
城市建设空间包括城镇建成区；
工矿建设空间主要是独立于城市建成区以外的独立工矿区。
城市空间是现代社会人类生活活动的主体，人口众多，生活集中，发展强度高，产业结构主要是工业和服务业，居民点主要是大型城市、城市群、城市圈、城市区等。
2.农业空间是指以提供农产品为主要功能的空间，包括农业生产空间和农村生活空间。
农业生产空间以耕地为主，还包括园林等农业用地；
农村生活空间为农村居民点和其他农村建设空间{包括农村公共设施和公共服务用地。
耕地、园地等也具有生态功能，但其主要功能是提供农产品，因此被定义为农业空间。
与城市空间相比，农业空间人口少，生活分散，发展强度小，产业结构以农业为主，居民点多为相对密集分散的小城镇和村庄。
3.生态空间是指提供生态产品或生态服务的空间。
生态空间可分为提供生态产品： 绿色生态空间和其他生态空间。
绿色生态空间主要是指林地、水面、湿地、内海，有的是人工林、水库等人工建设，更多的是河流、湖泊、森林等自然存在。
其它生态空间主要是指沙地、裸地、盐碱地等自然空间。
其中，虽然林地、草地和水面也具有农业生产功能，可以提供一些森林、畜牧业和水产品，但其主要功能应该是生态。如果过于关注其农业生产功能，可能会损害其生态功能。因此，林地、草地和水面应定义为生态空间。
相对 在农业空间中，生态空间人口稀少，发展强度小，经济规模小，居民点形为点分布数量少的村庄。
4.其他空间是指交通、能源、通信等基础设施、水利设施、军事、宗教等特殊用地的空间。
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国土空间规划与国土空间用途控制的关系
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土地空间规划是涵盖土地范围内所有开发、保护和整改活动的综合性、中长期规划，也是国家规划体系的更高规划。
尽管国土空间规划的内容仍在不断完善，但2017年中央 *** 在国务院办公厅发布的《省级空间规划试点》中，明确提出科学划定城市、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田和城市发展边界 (以下简称三区三线 三区三线 。三区三线已成为国土空间规划的主要内容，也是其他空间规划中没有的内容。
1.土地空间规划是土地空间使用控制的基础和依据
从管制与规划的关系来看，规划本身就是一种管制，同时，规划也为管制提供了依据。
国土空间用途控制和国土空间规划是一个有机统一的整体：
土地空间规划是土地空间使用控制的基础和依据：
土地空间使用控制是土地空间规划的重要实施手段。
两者在功能和成果上有很强的相关性、阶段性和完整性，只是为了有效地实现管理目标。在一体化目标下，两者分工协调。
2.土地空间规划与土地空间使用控制的对应关系
为实现全覆盖、全类型、全过程的控制目标，统一的国土空间使用控制体系对应于统一的国土空间规划体系。
空间地空间规划体系相对应的空间使用控制，不仅可以指导和控制宏观、中观规模的主要功能和主导功能，还可以实施微观地块利用和保护的具体规则和细则，满足空间控制、项目控制、质量控制的需要，也是分级分类和权力控制的基础，可以实现国家意志，坚持底线严格审批，可以简化管理，提高效率。
在宏观层面，空间用途控制制度规范和技术标准是通过国家和省级土地空间规划的指导来确定的；
在中观层面，空间控制是基于区域和乡镇级国土空间规划中的用途分区；
在微观层面，项目控制是基于详细的规划或选址论证，加强土地空间规划目标的实施，落实山、河、林、田、湖、草共同体的理念
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新时期的国土空间用途管制怎么管？
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1.在推进从土地使用控制向空间使用控制的过程中，需要继承、整合和完善各种原有的使用控制 *** 。
除继续协调土地利用控制、林业用地利用控制、湿地利用控制、草原利用控制、水利利用控制等因素之间的关系外，还应充分考虑土地空间规划内容的变化，结合实施主要功能区体系和战略，做好空间利用控制。
2.当使用控制范围逐渐从耕地扩展到其他自然生态空间时，控制的重点应该从数量控制转变为空间控制，控制模式应该从计划转变为计划重。
3、总结土地使用控制经验，在耕地保护方面，从数量控制和空间刚性传输、层层实施、划分地块、社会宣传经验，土地使用控制扩大到区域土地空间，基于生态系统的完整性，协调各种空间和要素的功能和保护需求，建立统一的土地空间使用控制。
4、统一的土地空间使用控制不仅有不同规模、不同层次的垂直系统，补充土地空间规划五级系统、传导和实施区域主要功能和分区主导功能，还有县（市）总规则、分区、详细规则等不同功能目标和水平控制规则系统的细节。
5、通过空间层面的使用分区，制定各种土地空间使用政策和技术标准，严格控制优质耕地和自然生态空间的建设，引导土地空间发展向科学、适度、有序转变；
在项目层面，通过项目用地预审项目用地预审和建设用地规划许可证进行控制，重点规划和管理建设项目进入农业和生态空间。
6、根据市县规划实施空间准入许可证，明确控制规则和控制指标，制定积极、消极清单、积极清单和高强度管理控制生态用地，消极清单配合一般强度控制管理，对集聚开发区域实施更严格的控制；
7.对区域和单位规划实行土地使用转用许可证，强调区域处置和要素占补。
具体包括：
以城镇、农业、生态“三区”空间为一级，明确“三区”管控要求，强化开发强度指标和农用地转用指标对接，提出基础设施廊道和生态廊道管控要求，强化不同空间的宏观管控；
以“三区三线”为二级，结合主体功能区在市县的实施，根据功能定位和保护程度不同，明确“三区三线”空间开发建设行为准入要求、条件、程度，提出准入负面清单管控原则，落实分级分类管控；
以土地用途管制为三级，结合国家“十三五”规划纲要提出的审批制度改革要求，整合农用地转用、林地占用、水域占用等审批审核制度，加快建立统一的用途转用许可制度，强化空间微观管控。
未来， 空间规划将作为空间管控依据，“三区”空间与其它类型空间的衔接，在构建“指标+清单+空间”管制基础上，强化许可、空间、清单等管控工具之间的协调互动，形成管控合力，提高管控效能。
“三线”和规划分区具有刚性，管制规则和实施细则应在符合程序和规则的情况下，做到与时俱进、动态完善。
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结语
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通过对国土空间用途管制的演变、发展、运行看，现阶段依然存在许多问题：
统一的空间规划法规体系尚未建立；
土地、林地、湿地、水域、草原等生态要素的管制工具比较齐全，但标准不统一；
用地分类技术标准不统一；
规划管理的信息技术手段尚未普及；
线性基础设施规划及邻避项目存在较大不确定性；
涉及建设项目的审批程序及评估、评审事项较多等问题，
用途管制制度落实、规划分类。
这就需要，构建国土空间用途管制制度的过程中，结合“放管服”改革，协调好不同生态要素的管制标准，加快建立上下联动、左右协调的生态空间用途管控体系。
参考文献：
1、黄征学，蒋仁开等 《国土空间用途管制的演进历程、发展趋势与政策创新》
2、江华安 《统一行使所有国土空间用途管制职责》
图 | 摄图网 文 | 小林
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文章源自：新土地规划人
